國務院對天然氣產業做出係統規劃：協調穩（wěn）定是（shì）天然氣發展主旋律

國務院近日印發了對天然（rán）氣產業做出係（xì）統規劃的意見。該意見關於未來天然氣的發展（zhǎn）路線和保（bǎo）障措施可以歸納為“一個核心、三個體（tǐ）係和（hé）五個機製”。

2018年金秋來臨之際，國務院印發（fā）《關於促進天然氣協調（diào）穩定發展的若幹意見》（以下簡稱《意（yì）見》），對天然氣產業在我國的發展做出了係統的規劃（huá），在業內引起較大反響。

之前關於天然氣（qì）發展的文件（jiàn）多由國家部委發布，而此次的《意見》由國務院發布，層次更高，再一次體現出國家對發展天然氣的重視。

係統闡述天然氣的發展思路

《意見》分三大部分，首先提出了涵蓋（gài）指導思想和基本原則內（nèi）容（róng）的總體要求。關於指導思（sī）想，核（hé）心是按照黨中央、國務（wù）院關於深化（huà）石油天然氣體製改革的決（jué）策部（bù）署和加快天然氣產供儲銷體係建設的任務（wù）要求（qiú），落實能源安全戰略，著力破解（jiě）天然氣（qì）產業發展的深層次（cì）矛盾，有效解決天然（rán）氣發展不（bú）平衡不充分問題。

《意見》的出（chū）台和各項舉措的（de）製定旨在確保國內快速增儲（chǔ）上產，保障供需基本平衡，實現設施運行安全高（gāo）效，確保民生用氣。通過市場機製進一步（bù）理順，實現天然氣產業健康（kāng）有序安全可（kě）持續發展。

《能源生產與消費革命戰略》於2016年提出，十九大提出解決發（fā）展的不平衡和不充分問題是我國今後經濟社會發展的重大任務，《意見》將天然（rán）氣（qì）發展不平衡和不充（chōng）分問（wèn）題的解決作為天然（rán）氣產業發展（zhǎn）的重點，是（shì）能源行（háng）業落實十九大精神的重要體現。

同時《意見》有的放矢，明確提出設施、民生用氣（qì）以及市（shì）場機製等解決問題（tí）為關鍵抓手，切中要害。《意見》涵蓋（gài）天然氣產供儲銷體係，突出強調解（jiě）決天然氣發展不平衡不充分的深層次問題，是我（wǒ）國今後天然氣產（chǎn）業發展最（zuì）全麵、最係（xì）統和具有（yǒu）最高層次指（zhǐ）導意義的綱領性文件。

明確提出近期發展目標

《意見》提出力爭到2020年底前國內天然氣產量達到2000億立方米以上，要求供氣企業到2020年形成不低於其年合同銷售量10%的（de）儲氣能力（lì），城鎮燃氣企業到2020年形成不低於其年用氣量5%的儲氣能力，各地區到2020年（nián）形成不低於保障本行政區域3天日均消（xiāo）費量的儲氣能力，目（mù）標導向明確（què）。

這（zhè）些目標的提出非常有針對性。2017年冬季天然氣供應過（guò）程中，由於煤改氣工程的大力推進，北方不少地區不同程度（dù）出現氣源供（gòng）應緊張現象。其中重要的症結之一（yī）就在於我（wǒ）國國內天然氣供應能（néng）力有（yǒu）限以（yǐ）及國內儲氣設施不（bú）足（zú）。

美（měi）國是全球（qiú）天然氣產業最發（fā）達（dá）的國家，國（guó）內州際管道裏程近50萬公（gōng）裏，有數百個儲氣設施。即便如此，美國國（guó）內的天然氣供應還不時出現氣荒。我國目前管網不（bú）足10萬公裏，儲氣庫投入計劃和（hé）在運營的也就25座。由於存在（zài）發展（zhǎn）硬件的“短板”，在有意識地推進天然氣的（de）消費過（guò）程（chéng）中出現供應中斷或減量供應的概率比較大。

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與此同時，我國近（jìn）年（nián）天然氣正在步石油後塵，對外依存度直（zhí）線攀（pān）升，2017年逼近40%，2018年上（shàng）半年突破（pò）43%，成為影響能源安全的又一重要因素。正因為如此，加大國內天然氣供應力度，降低天然氣對外（wài）依（yī）存度是能（néng）源工作的重要內容之一。《意見》提出（chū）至2020年（nián）國內（nèi）產量（liàng）2000億立方米的目標以及（jí）儲氣能力達（dá）到10%的要求，正是針對上述核（hé）心問（wèn）題。

明確天然（rán）氣產業發展定基調和（hé）主要任務

《意見》基於發展（zhǎn）初（chū）期大背景提出了天然氣產業發展的主基調

中國天然氣在一次能源消費中占（zhàn）比僅有7%，與世界平均水平尚（shàng）有較（jiào）大差距。所以《意見》實事求是（shì），提出了現階（jiē）段和近中期天然氣產業（yè）發展遵循培育和完善的發展思（sī）路。這一點可以從加強產（chǎn）供儲銷體係建設，促進天然氣供需動態平（píng）衡的任務分解表述中得以驗證。《意見》分別（bié）用到了不（bú）是針對成熟市場的“加大、健全、構建、強（qiáng）化”等幾個關鍵詞，主要針對的是國內勘（kān）探開發、多元海外供應體係（xì）、多層次儲備體係以及基（jī）礎設施建設。

《意見》給出了促進天然氣協（xié）調穩定發展的主要任務（wù）

《意見》中關於天然氣協調（diào）發展需要解決的核（hé）心問題歸納起來（lái）大致有三個方麵。首先（xiān）是協調好（hǎo）國內天然氣供應和海外天然氣供應的（de）關係，建設內外兼備的天然氣供應體係。國內供應強調產量增長，國外供應關鍵詞則是多元。具體落實（shí）的國內措施是油氣企（qǐ）業全麵（miàn）增加國內勘（kān）探開（kāi）發資金和工作量投入，確保完成國家規劃部署（shǔ）的各項目標任務；針對（duì）海外體係建立的措施（shī）加快推進進口（kǒu）國別（地區）、運輸方式、進口通道、合同模（mó）式以及參（cān）與主體多元化，堅持長約、現（xiàn）貨兩手抓，加強與重點天然氣出口國多雙邊（biān）合作。

其次是協調（diào）好供應和需求的（de）關係，核心是利用（yòng）價格改革實現氣源（yuán）供需的有效銜接，基本要求是以氣定改（煤改氣），以供定需。增產、海（hǎi）外供應以及發揮調峰功能（néng）的儲氣庫建（jiàn）設著力點是供應，屬（shǔ）於供給側改革（gé）範疇（chóu）。關於天然氣需求（qiú），提出（chū）了新（xīn）增天然氣量優先用於城（chéng）鎮居民生（shēng）活用氣（qì）和大氣汙染（rǎn）嚴重（chóng）地區冬季取暖散煤替代；提出了落實好理順居民用氣門站價格方案，合（hé）理安排居民用氣銷售價格；提出了加強天然氣輸配（pèi）環（huán）節（jiē）價格監管，切實（shí）降低過高的省級區域內輸配價格，在充分發揮價格對資源配（pèi）置調節功能的同時確保天然氣用戶以較低成本獲得氣源的發展思路。《意見》旨在通過價格改革實現對供需的有效銜接，同時鼓勵發展可中斷大工業用戶和可替代能源用戶，聚焦“壓非保民”的影子依（yī）舊存在。

再次是協調好天然氣與其（qí）他能源的相互替代問題。提（tí）出（chū）按照（zhào）宜（yí）電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜油則油（yóu）的原則（zé），充分利用各（gè）種清潔能源推進大氣汙染防治和北方地區冬季清潔取暖（nuǎn），避免出現天然氣大規模消費增長出現供應短缺現象。提出全麵實行天然氣購銷合（hé）同製度，鼓勵簽（qiān）訂中長期合（hé）同，積極推動（dòng）供需雙方跨年度合同簽訂，目（mù）的在於通過長期合同（tóng）保證供需體係運行穩定。

勾畫出（chū）天然氣發展路（lù）線圖及保障措施（shī）

《意見》中關於未來天然氣的發展路線和保障措施可以將其歸納為“一個核心、三個體係（xì）和五個機製”。

核（hé）心是加大國內勘探開發力度。支撐（chēng）國內產量增長的措施是嚴格執行油氣勘查（chá）區塊退出機製，全（quán）麵（miàn）實（shí）行區塊競爭性（xìng）出讓，鼓勵以市（shì）場化方式轉讓礦業權，完善礦（kuàng）業權轉讓、儲量及價值評估（gū）等規則。建立完善油氣地質資料公開和共享機製；建立已探明未動用儲量加快動（dòng）用機製，綜合利用區塊企業內部流轉、參照產品分（fèn）成等（děng）模式（shì）與各（gè）類主體合資合作開發、礦業權企業間流轉和競爭性出讓等手段，多措（cuò）並舉盤活（huó）儲量存量；統籌國家戰略和經濟（jì）效益，強（qiáng）化國有（yǒu）油（yóu）氣（qì）企業能源安全保障考核，引導企業加大勘探開發投入；統籌平衡天（tiān）然氣勘探開發與生態環境（jìng）保（bǎo）護，積極有序推進（jìn）油（yóu）氣資源（yuán）合理（lǐ）開發利用。

三個體（tǐ）係分別是指健全天（tiān）然氣多元（yuán）化海外供應體係，構建多層次儲備體係，以及建立完善天然氣供應保障應急體係。

關於儲（chǔ）備（bèi）體係建設，提出了建（jiàn）立以地下儲氣庫和（hé）沿海液（yè）化（huà）天然氣（LNG）接收（shōu）站為（wéi）主、重點地區內陸集約規模化LNG儲罐為輔、管網互聯互通（tōng）為支（zhī）撐的多層次儲氣係統的思（sī）路。和石（shí）油儲（chǔ）備的思路有些類似，動用可動用之力量和資源，全力提（tí）升（shēng）儲氣能力。提出統籌推進地方政府和城鎮燃氣企業儲氣能力建設，實現儲氣設施集（jí）約化規模（mó）化運營，避免“遍地（dì）開花”；鼓勵各類投資主體合資合作建設儲氣設施。具體的支持手段是相關的發展（zhǎn）規劃部（bù）門注重與國土空間規劃相銜接，合理安排各類基礎設施建設（shè）規模、結構、布局（jú）和時序，加強項目（mù）用（yòng）地用海保障。《意見》提出抓緊出台油氣管網體（tǐ）製改革方案，推（tuī）動天然氣管網等基礎設施向第三方市場主體公平開放；深化“放管服”改革，簡化優化（huà）前（qián）置要件（jiàn）審批，積極推行並聯審批（pī）等方式，縮短項目建設手續辦理和（hé）審（shěn）批（pī）周期，旨在降低天然氣產業的製度成本。

關於供應保障應急體係，《意見》要求落實地方各級人民政府的民生用氣保供主體責任，嚴（yán）格按照“壓非保民”原則做好分級保供（gòng）預案和用戶調峰方案，在應急保供等特殊時段加強對天然氣進口（kǒu）的統籌協調。具體的支持措施是建立天然氣保供成本合理分攤（tān）機製，相（xiàng）應應急支出由保供不（bú）力（lì）的相關（guān）責任方全額承擔，參與保（bǎo）供的第三方（fāng）企業可獲得合理收益。

五個機製包括建立天然氣供需預測預警機製、建立天然氣（qì）發展綜合協（xié）調機（jī）製、天然氣需求側管理和調峰機製、理順天然氣（qì）價格機（jī）製以及強化（huà）天然氣（qì）全產業鏈安全運行機（jī）製，相輔相成，相互促進，功能相互疊加。

其中預警機製的核心是（shì）在充分掌控國內外經濟形勢，係統洞察國內天然氣市場（chǎng）運行的基礎上對天然氣供需做出精準預測，發現風險因素，為之後的協調決策奠定基礎。

綜合協調機製（zhì）的參與主體包括多個職能部門，主要（yào）職責是監督和協調市場運行，重點是對天然氣產業進行政策扶持和引導。《意見》提出了研究將（jiāng）中央財政對非常規天然氣補貼政（zhèng）策延續到（dào）“十四五”，將致（zhì）密氣納（nà）入補貼範圍。對重點地區應急儲氣設施建（jiàn）設給予中央預算（suàn）內投資補助（zhù）支持，研究對超過儲備目標的氣量給予（yǔ）補貼等支持政策，在準確計量認定的基（jī）礎上研究對墊底（dǐ）氣的支持政（zhèng）策，這一點正是儲氣企（qǐ）業高度關注大問題。同（tóng）時研究（jiū）根據LNG接收站實際（jì）接收量實行增值稅按比例返還的政策。

需求側管理和調峰機製基於天然氣供應可能出現短缺情（qíng）景考慮，意在通過相關政策出（chū）台（tái）以及價格引導確（què）保有（yǒu）限氣源用在（zài）最能發（fā）揮作（zuò）用的領域，比如確保居民用氣就是需求側管理的重中之重。

關於價格引導（dǎo）功能的良（liáng）性發（fā）揮，主要是基於價格改革消除價格倒掛（guà）。理順價格機製的主要途徑（jìng）是強調（diào）加快建立（lì）上下（xià）遊天然氣價格（gé）聯動機製，完善監管規則、調價公示和信息公開製（zhì）度，建立氣源采購成本約束（shù）和激勵機製。同時利用價格引導天然氣調峰，具體措施是推行季節性差價、可中斷（duàn）氣價等差（chà）別化價（jià）格政策，促進削峰（fēng）填穀，引導企業增加儲氣和淡旺季調節能力。

強化天然氣（qì）全產業鏈安全運（yùn）行機製著重強調各（gè）類供氣企業、管道運營企（qǐ）業、城鎮燃氣企（qǐ）業切實落實安全生產（chǎn）主體責任，建立健全安全生產工作機（jī）製和管理製度，確保安全供應。

對今後天然氣產業發展的推動效應

《意見》出（chū）台後將（jiāng）對國內天然氣產業運行和天（tiān）然氣市（shì）場運行產生重要影響和推（tuī）動。具體表現在以下方麵：國內勘探開發（fā）力度進（jìn）一步加（jiā）大，上遊市（shì）場改（gǎi）革也會快馬（mǎ）加鞭，體製機製改革將在外商投資負（fù）麵清單出台，油（yóu）價平穩回升以（yǐ）及能源安全更加受到重視背景下進一步助推上遊主體多元（yuán）化，激發上遊勘探開發潛力（lì）。非常規油氣中的頁岩氣加（jiā）快發展步伐，煤層氣（qì）開采力度加大。

產供儲銷體（tǐ）係中處於承上啟下環節的管網和儲（chǔ）氣庫建設將在（zài）較長時期內處於發展的風口浪尖，國家管道公司將很快成（chéng）立。國家管道公司成立後基礎設施建設將加快進度。硬件設施的完（wán）善為價格深度（dù）改革創造條件，2017年居民門站價與非（fēi）居民門站價已經實現有效銜（xián）接，預計2018年和2019年價格改革將按照既定目標和規劃穩步推進。

由於在煤改氣等重大過程中堅持以氣定改思路，對氣價上漲的不合（hé）理預期會得到進一步（bù）抑製，各類主體（tǐ）在氣源采購中會保持（chí）理性（xìng），避免高價購買天然氣帶來的天然氣消費受（shòu）阻。《意見》還將加快（kuài）管輸成本監審和定（dìng）價（jià）工作有序推進，為低成本消費天然氣創（chuàng）造條件（jiàn）。